봉수제와 파발제 - 일화로 보는 우편 130년 상세보기 - 우표로 보는 세상

일화로 보는 우편 130년
제목	봉수제와 파발제
등록일	2014. 12. 24.
첨부파일	첨부파일없음
우역제도를 실시하기 전에도 원거리로 소식을 전하는 통신 방식은 있었다. 봉수제(烽燧制)가 바로 그것이었다. 봉수제는 전국의 산꼭대기에 봉수대를 만들어 놓고, 낮에는 연기, 밤에는 횃불로 나라의 변경에서 발생한 위급한 사태를 중앙정부에 알리는 제도였다. 일반 백성들의 통신용으로는 사용할 수 없었고 군사통신용으로만 사용했다. 말을 타고 달리며 소식을 전하는 우역제도를 실시하기 전까지 사람들은 소리나 불, 연기 등 자연 현상을 통신 수단으로 이용했다. 깃발을 사용하기도 했다. 그 중에서 나라의 위급함을 알리는 통신 수단으로 맨 처음 채택한 것이 봉수제(烽燧制)였다. 봉수제도는 개인 간의 통신 수단이 아닌, 나라의 위급함을 알리는 통신 수단으로 연기와 불을 올려 신호를 보냈다. 그처럼 자연 현상을 이용하여 간단히 통신할 수 있었기에 원시적인 통신 방식으로 채택되었던 것인데, 그 역사를 살펴보면 오히려 우역제보다 훨씬 빨랐다. 조선 중기에 실시한 또 하나의 통신제도로 파발제(擺撥制)가 있었다. 파발제는 우역제도가 변형된 형태였다. 말이나 도보를 이용하여 소식을 전한다는 점에서는 우역제와 다를 바 없었으나, 전달하는 내용이 통신에 국한되었다는 점에 차이가 있었다. 그처럼 파발제는 변경에서 생긴 화급한 소식이나 공문서를 전달하는 역할을 했다. 우리나라에서 봉수제도가 실시되었다는 최초의 기록은 삼국유사에 나타나 있다. 서기 48년 7월 27일 가락국 수로왕이 왕후 허씨를 맞이할 때 신하를 시켜 망산도 앞바다에 나가 붉은 돛과 기를 휘날리는 배를 발견하면 봉화를 올리도록 하라고 명령했던 기록이 바로 그것이었다. 그것이 우리나라에서 봉수제도가 실시되었음을 알리는 최초의 기록이었다. 또한 삼국사기에는 ‘봉현(烽峴)’, ‘봉산(烽山)’, ‘봉산성(烽山城)’ 등의 지명이 등장하는 것으로 보아 삼국시대에도 이미 봉수제도가 실시되고 있었음을 알 수 있다. 우리나라 봉수제에 대해 명확한 기록을 남긴 것은 고려사였다. 고려사에 의하면 “서북면병마사 조진약의 상주에 의하여 봉수식을 정하고 평시에는 야화(夜火)와 주수(晝燧)를 각 1번, 보통 위급시에는 각 2번, 3급(정세 긴박)에는 각 3번, 4급(정세 초긴급)시에는 각 4번씩 올리도록 규정하고, 각 봉수대에는 방정 2인과 백정 20인을 배치하되 그들에게 평전(平田) 1결씩을 지급하기로 했다.”고 기록되어 있다. 그처럼 횃불을 올리는 방법과 그 숫자, 운영요인의 숫자를 정함으로써 봉수제도를 확립했던 것이다. 원의 침입과 지배를 받으면서 고려왕조의 독자적인 봉수제도가 무너졌다. 원은 그들의 통치를 공고히 하기 위해 고려의 봉수제도를 흡수했다. 그 뒤 원의 지배 세력이 후퇴할 무렵 왜구의 침입이 잦아지면서 고려의 봉수제도는 다시 강화되었고, 정보의 신속한 전달을 위해 2거수 방식을 채택했다. 조선 초기에는 고려 말에 정비된 봉수제도를 그대로 계승하여 왜구의 잇단 침입에 대비했다. 그 뒤 조선왕조 자체의 봉수제도가 정비된 것은 세종 때였다. 세종은 4군과 6진을 개척하여 국경을 넓히면서 여진족의 침입에 대비하기 위해 봉수제도를 강화했는데, 그 뒤 경국대전이 완성되면서 봉수제도가 확립되었다. 봉수제도는 한반도의 변경에서 발생한 위급 상황을 서울에 있는 중앙정부에 알리는 군사통신제도였다. 따라서 봉수대의 종류는 국경지대나 해안에 있는 연변봉수(沿邊烽燧), 그 곳에서 전하는 위급 상황을 서울로 중계하는 내지봉수(內地烽燧), 내지봉수에서 올라오는 정보를 집결하는 서울 목멱산의 경봉수(京烽燧) 등으로 나뉘었다. 그 중에서 연변봉수는 단순히 소식을 알리는 통신 기능뿐만 아니라 국경 초소 내지 수비대로서의 기능도 겸하고 있었다. 내지봉수는 연변봉수와 경봉수를 연결하는 중계소 역할을 했는데, 그러다 보니 자연스럽게 통신의 내용을 인근 주민과 관청에 알리기도 했다. 대한제국시대에 발간된 증보문헌비고(增補文獻備考)에 의하면, 전국의 봉수망은 5대 기간 선로로 구성되어 있었다. 제1로는 함경도 경흥에서 강원도를 거쳐 서울 목멱산에 이르는 것이고, 제2로는 경상도 동래에서 충청도를 거쳐 목멱산에, 제3로는 평안도 강계에서 내륙으로 황해도를 거쳐 목멱산에, 제4로는 평안도 의주에서 해안을 거쳐 목멱산에, 제5로는 전라도 순천에서 충청도를 거쳐 목멱산에 이르는 것이었다. 그리고 그 선로는 여러 개의 직봉(直烽)과 간봉(間烽)으로 구분되어 서로 연결되었다. 봉수대 간의 거리는 지역이나 시기에 따라 차이가 있었는데, 연변봉수는 10~15리, 내지의 주연(晝烟)지역은 20~30리, 야화(野火)지역은 30~40리가 기준이었다. 세종 때 봉수제도가 정비되면서 횃불을 올리는 거화 방식이 달라졌다. 조선 초기에는 무사할 때는 홰를 한번 올리는 1거, 유사시에는 2번 올리는 2거 방식이었는데, 세종 4년부터 이를 세분하여 5거 방식으로 변경함과 동시에 이를 다시 해안과 육상으로 나누어 신호를 달리했다. 해안지방의 경우, 무사할 때는 1거, 왜구가 바다에 나타나면 2거, 해안에 근접하면 3거, 아군의 병선과 접전하면 4거, 왜적이 상륙하면 5거를 올리도록 했다. 육지의 경우, 무사할 때는 1거, 적이 국경에 나타나면 2거, 적이 국경에 근접하면 3거, 적이 국경을 침범하면 4거, 적이 아군과 접전하면 5거를 올리도록 했다. 변방에 위급 상항이 발생하든 발생하지 않든 봉수대는 하루에 한번 일정한 시간에 신호를 보냈다. 각 봉수대에서 거화하는 시간과 서울에 도착하는 시간은 일정하게 정해져 있었다. 따라서 변방에서 보낸 신호는 12시간 이내에 서울에 도착했다. 봉수대의 중계에 의해 서울에 전해진 급보는 병조(兵曹)를 통해 왕에게 보고되었다. 병조에서는 담당자를 배치해 두고 남산의 봉수대를 지켜보고 있다 무사할 경우에는 이튿날 아침 승정원에 알려 왕에게 보고하고, 위급한 상황이 발생할 때는 곧바로 승정원에 보고했다. 봉수제는 국가의 안위를 위해 시행한 제도였기에 국민은 물론 왕도 지대한 관심을 갖게 되었는데, 따라서 전국의 정보가 집결되는 경봉수를 궁전에서 바로 바라보이는 목멱산(지금의 남산) 정상에 설치했다. 수원성 봉수대도 행궁에서 바라보이는 위치에 설치했다. 그럼에도 불구하고 봉수제도는 관리나 운영상의 어려움으로 별다른 성과를 거두지 못했고, 임진왜란 이후에는 그 기능이 중지되다시피 했다. 이론상으로 그럴듯한 봉수제도가 실효를 거두지 못한 이유는 여러 가지였다. 그 중에서도 가장 중요한 것은 봉수제 자체가 안고 있는 본질적인 문제점이었다. 봉수군은 변방에서 발생하는 나라의 위급함을 중앙정부에 알리는 중책을 맡고 있어 언제나 긴장된 생활을 해야 함에도 실제로 위기가 발생할 확률은 극히 낮았다. 따라서 발생할 가능성이 희박한 변란에 대비해 항상 전방만 바라보고 있을 수는 없었다. 그것도 봉수군의 배치가 충분하고 물자 보급이 원활했다면 별 문제가 없었겠으나, 봉수군의 배치는 언제나 불충분하고 추위와 고독에 시달리는 봉수군에 대한 보급도 부족했다. 그럼에도 날씨가 나빠 전방의 봉수가 보이지 않을 경우 그 봉수대까지 달려가 중단된 이유를 알아내 다시 거화해야만 했다. 그러다 보니 근무를 게을리하거나 도망하는 자도 있어 봉수대 운영이 사실상 유명무실했다. 실제로 을묘왜란이나 임진왜란과 같은 국가적인 변란이 일어났을 때 봉수제가 제 구실을 하지 못한 것도 그 때문이었다. 따라서 그 대안의 하나로 고안해 낸 제도가 파발제(擺撥制)였다. 당시에 설치한 봉수대의 위치는 20세기 후반에 설치된 마이크로웨이브중계소의 위치와 대부분 일치했다. 장거리전화나 TV 신호를 실어 나르는 마이크로웨이브는 달림에 따라 전파가 약해지는 습성이 있어 중간 중간에 중계소를 설치해야 하는데, 그 거리가 육안으로 쉽게 구분할 수 있는 봉수대와 비슷했다. 때문에 마이크로웨이브통신을 가시거리통신(可視距離通信)이라 했는데, 봉수대통신 역시 가시거리통신이었다. 우역제도(郵驛制度)의 원래의 기능은 중앙정부의 명령을 지방에 하달하는 것이고, 거기에 더하여 관원의 사행(使行)을 뒷받침하거나 세미(税米)나 공물 따위의 물품을 중앙으로 이송하는 수송 기능을 겸하고 있었다. 그러나 그 제도가 맡고 있는 통신 기능은 중앙정부의 명령이나 지방의 보고를 전달하는 것에 그쳤고, 중앙정부가 존립하는데 가장 큰 위협이 되는 외적의 침입에 대비하는 기능, 바꾸어 말하면, 변방의 위급을 중앙정부에 알리는 기능은 우역제도와는 근본적으로 조직을 달리하는 봉수제도가 맡고 있었다. 봉수제도는 그처럼 막중한 사명을 안고 있음에도 실제로 위기가 발생할 가능성은 극히 낮았다. 1년에 한 번도 발생하지 않는 해가 수 년 계속되기도 했다. 그러다 보니 봉수군들은 언제 일어날지도 모르는 변보(變報)에 대비해 언제나 긴장된 생활을 할 수는 없었다. 실제로 무사한 날의 연속이기에 안일한 생활을 할 수밖에 없었다. 그렇게 볼 때 봉수제는 실효성이 매우 희박한 제도라 아니할 수 없었다. 더욱이 임진왜란이라는 국가적인 위기를 맞아 아무 기여도 하지 못하게 되면서 봉수제는 그 조직과 기능을 완전히 상실하게 되었다. 그때 봉수제의 대안으로 등장한 것이 파발제였다. 1591년(선조 30년) 왜적이 재차 침범할 움직임을 보이자 봉수제를 폐지하고 그 대신 파발(擺撥)을 세우거나 강화도 같은 작은 섬에 소규모의 대를 만들고 그 위에 간지를 세워 낮에는 기, 밤에는 등으로 상응케 하자는 방안이 제시되었다. 그와 동시에 우역제가 맡고 있던 통신 기능을 제대로 발휘하지 못한 데 대한 반성으로 인마(人馬)를 이용하되 통신 기능 위주로 운영한다는 것이 파발제도였다. 파발제는 그때 처음으로 구상된 제도는 아니었다. 선조 16년에 공문서나 왕명을 전하는 보발(步撥)제도가 부분적으로 실시된 일이 있었으며, 선조 25년에는 이원익의 주장으로 경상도에서 기발(騎撥)이 실시된 적이 있었다. 그 뒤 임진왜란 때 조선에 파견된 명의 군대가 파발제를 이용하는 것을 목격한 것이 계기가 되어, 선조 30년 5월 집의 한담겸이 “명조의 예에 의하여 파발을 설치하여 변경의 문서를 전하게 하고, 기발은 매 20리에 1참, 보발은 매 30리에 1참을 둔다.”는 안을 건의했다. 이 건의가 받아들여져 파발제가 성립되었고, 이어 부분적으로 실시하게 되었던 것이다. 그 뒤 파발제는 끊임없이 보완되었다. 선조 34년 도체찰사 이덕형이 국왕에게 건의를 올리면서 경상도와 전라도로 확대되었고, 그 후에도 계속 보완되었다. 특히 효종 때에는 북벌론(北伐論)과 관련하여 청에 대한 방비책이 강화되면서 파발제는 전국적인 조직을 완비하게 되었다. 파발은 기발과 보발로 나뉘고, 직발(直撥)과 간발(間撥)로도 구분되었다. 기발은 말을 타고 달리며 전달하는 것으로 25리마다 1참을 두었으나 곳에 따라서는 20리 혹은 30리에 1참을 두기도 했다. 기발의 경우 각 참에 발장 1명, 색리 1명, 기발군 5명과 말 5필이 배치되었다. 보발은 빠른 걸음으로 달리는 것인데, 30리마다 1참을 두었으며 참에는 발장 1명과 군정 2명을 배치했다. 파발의 참은 기존의 역참에 겹쳐 설치되었는데, 시설 면에서는 역참의 것을 이용하면서 인마(人馬)의 급주(急走)로 군사상의 급보를 전달했다. 파발은 서발(西撥), 북발(北撥), 남발(南撥)의 3발로(三撥路)로 조직되었다. 서발은 기발(단 간로는 보발임)로서 의주에서 한성까지 모두 41참 1050리였고, 북발은 보발로서 경흥에서 한성까지 64참 2300리였고, 남발도 보발로서 동래에서 한성까지 31참 920리였다. 기발로 달릴 경우 서발은 2일이 걸렸고, 북발은 4~5일이 걸렸으며, 남발은 1~2일이 걸렸다. 파발제는 봉수제의 기능이 마비되면서 대체 통신수단으로 도입되었던 것인데, 두 제도 사이에는 장단점이 있었다. 봉수제는 경비가 적게 들고 신속하게 전달할 수 있는 장점이 있는 반면, 정보를 연기와 횃불에 의해 전달하기 때문에 자세한 내용을 전할 수 없었다. 반면에 파발제는 경비가 많이 들고 전달 속도가 느렸으나 문서로 전달하기 때문에 자세한 보고를 할 수 있고 보안을 유지할 수 있는 장점이 있었다. 파발제는 군사통신기관으로서 매우 중요한 기능을 했으나, 폐단이 없는 것도 아니었다. 첫째는 정보 전달의 지체였다. 서발(西撥)의 경우 중국 사신이 자주 왕래함에 따라 장계의 신속한 전달이 요구되었는데, 그 전달이 지체되어 많은 외교적인 문제를 야기했다. 둘째는 발마(撥馬)의 남기(濫騎)와 개인 서신의 파발 이용의 성행이었다. 개인 서신의 파발 이용은 역마의 경우와 마찬가지로 조선시대 후기로 접어들면서 상품화폐경제가 발달함에 따라 물화의 유통이 활발해진 반면, 교통ㆍ통신 등 사회 제도가 이를 수용하지 못한 데서 비롯된 것으로 불가피한 면도 없지 않았다. 셋째는 파발 감시의 임무를 맡고 있는 선전관이나 금군(禁軍) 등이 관권을 배경으로 여러 가지 행패를 자행함으로써 파발제의 운영에 많은 지장을 초래했다. 넷째는 기밀이 엄수되어야 할 공문서가 이따금 찢긴 채 전달되어 국가 기밀이 누설되는 일이 있었다. 그와 같은 폐단이 있었으나, 파발제는 군사상 중요한 역할을 수행하다 조선 말에 전신제도가 도입되면서 폐지되었다.

우역제도를 실시하기 전에도 원거리로 소식을 전하는 통신 방식은 있었다. 봉수제(烽燧制)가 바로 그것이었다. 봉수제는 전국의 산꼭대기에 봉수대를 만들어 놓고, 낮에는 연기, 밤에는 횃불로 나라의 변경에서 발생한 위급한 사태를 중앙정부에 알리는 제도였다. 일반 백성들의 통신용으로는 사용할 수 없었고 군사통신용으로만 사용했다. 말을 타고 달리며 소식을 전하는 우역제도를 실시하기 전까지 사람들은 소리나 불, 연기 등 자연 현상을 통신 수단으로 이용했다. 깃발을 사용하기도 했다. 그 중에서 나라의 위급함을 알리는 통신 수단으로 맨 처음 채택한 것이 봉수제(烽燧制)였다. 봉수제도는 개인 간의 통신 수단이 아닌, 나라의 위급함을 알리는 통신 수단으로 연기와 불을 올려 신호를 보냈다. 그처럼 자연 현상을 이용하여 간단히 통신할 수 있었기에 원시적인 통신 방식으로 채택되었던 것인데, 그 역사를 살펴보면 오히려 우역제보다 훨씬 빨랐다. 조선 중기에 실시한 또 하나의 통신제도로 파발제(擺撥制)가 있었다. 파발제는 우역제도가 변형된 형태였다. 말이나 도보를 이용하여 소식을 전한다는 점에서는 우역제와 다를 바 없었으나, 전달하는 내용이 통신에 국한되었다는 점에 차이가 있었다. 그처럼 파발제는 변경에서 생긴 화급한 소식이나 공문서를 전달하는 역할을 했다.

우리나라에서 봉수제도가 실시되었다는 최초의 기록은 삼국유사에 나타나 있다. 서기 48년 7월 27일 가락국 수로왕이 왕후 허씨를 맞이할 때 신하를 시켜 망산도 앞바다에 나가 붉은 돛과 기를 휘날리는 배를 발견하면 봉화를 올리도록 하라고 명령했던 기록이 바로 그것이었다. 그것이 우리나라에서 봉수제도가 실시되었음을 알리는 최초의 기록이었다. 또한 삼국사기에는 ‘봉현(烽峴)’, ‘봉산(烽山)’, ‘봉산성(烽山城)’ 등의 지명이 등장하는 것으로 보아 삼국시대에도 이미 봉수제도가 실시되고 있었음을 알 수 있다. 우리나라 봉수제에 대해 명확한 기록을 남긴 것은 고려사였다. 고려사에 의하면 “서북면병마사 조진약의 상주에 의하여 봉수식을 정하고 평시에는 야화(夜火)와 주수(晝燧)를 각 1번, 보통 위급시에는 각 2번, 3급(정세 긴박)에는 각 3번, 4급(정세 초긴급)시에는 각 4번씩 올리도록 규정하고, 각 봉수대에는 방정 2인과 백정 20인을 배치하되 그들에게 평전(平田) 1결씩을 지급하기로 했다.”고 기록되어 있다. 그처럼 횃불을 올리는 방법과 그 숫자, 운영요인의 숫자를 정함으로써 봉수제도를 확립했던 것이다. 원의 침입과 지배를 받으면서 고려왕조의 독자적인 봉수제도가 무너졌다. 원은 그들의 통치를 공고히 하기 위해 고려의 봉수제도를 흡수했다. 그 뒤 원의 지배 세력이 후퇴할 무렵 왜구의 침입이 잦아지면서 고려의 봉수제도는 다시 강화되었고, 정보의 신속한 전달을 위해 2거수 방식을 채택했다. 조선 초기에는 고려 말에 정비된 봉수제도를 그대로 계승하여 왜구의 잇단 침입에 대비했다. 그 뒤 조선왕조 자체의 봉수제도가 정비된 것은 세종 때였다. 세종은 4군과 6진을 개척하여 국경을 넓히면서 여진족의 침입에 대비하기 위해 봉수제도를 강화했는데, 그 뒤 경국대전이 완성되면서 봉수제도가 확립되었다. 봉수제도는 한반도의 변경에서 발생한 위급 상황을 서울에 있는 중앙정부에 알리는 군사통신제도였다. 따라서 봉수대의 종류는 국경지대나 해안에 있는 연변봉수(沿邊烽燧), 그 곳에서 전하는 위급 상황을 서울로 중계하는 내지봉수(內地烽燧), 내지봉수에서 올라오는 정보를 집결하는 서울 목멱산의 경봉수(京烽燧) 등으로 나뉘었다. 그 중에서 연변봉수는 단순히 소식을 알리는 통신 기능뿐만 아니라 국경 초소 내지 수비대로서의 기능도 겸하고 있었다. 내지봉수는 연변봉수와 경봉수를 연결하는 중계소 역할을 했는데, 그러다 보니 자연스럽게 통신의 내용을 인근 주민과 관청에 알리기도 했다. 대한제국시대에 발간된 증보문헌비고(增補文獻備考)에 의하면, 전국의 봉수망은 5대 기간 선로로 구성되어 있었다. 제1로는 함경도 경흥에서 강원도를 거쳐 서울 목멱산에 이르는 것이고, 제2로는 경상도 동래에서 충청도를 거쳐 목멱산에, 제3로는 평안도 강계에서 내륙으로 황해도를 거쳐 목멱산에, 제4로는 평안도 의주에서 해안을 거쳐 목멱산에, 제5로는 전라도 순천에서 충청도를 거쳐 목멱산에 이르는 것이었다. 그리고 그 선로는 여러 개의 직봉(直烽)과 간봉(間烽)으로 구분되어 서로 연결되었다. 봉수대 간의 거리는 지역이나 시기에 따라 차이가 있었는데, 연변봉수는 10~15리, 내지의 주연(晝烟)지역은 20~30리, 야화(野火)지역은 30~40리가 기준이었다. 세종 때 봉수제도가 정비되면서 횃불을 올리는 거화 방식이 달라졌다. 조선 초기에는 무사할 때는 홰를 한번 올리는 1거, 유사시에는 2번 올리는 2거 방식이었는데, 세종 4년부터 이를 세분하여 5거 방식으로 변경함과 동시에 이를 다시 해안과 육상으로 나누어 신호를 달리했다. 해안지방의 경우, 무사할 때는 1거, 왜구가 바다에 나타나면 2거, 해안에 근접하면 3거, 아군의 병선과 접전하면 4거, 왜적이 상륙하면 5거를 올리도록 했다. 육지의 경우, 무사할 때는 1거, 적이 국경에 나타나면 2거, 적이 국경에 근접하면 3거, 적이 국경을 침범하면 4거, 적이 아군과 접전하면 5거를 올리도록 했다.

변방에 위급 상항이 발생하든 발생하지 않든 봉수대는 하루에 한번 일정한 시간에 신호를 보냈다. 각 봉수대에서 거화하는 시간과 서울에 도착하는 시간은 일정하게 정해져 있었다. 따라서 변방에서 보낸 신호는 12시간 이내에 서울에 도착했다. 봉수대의 중계에 의해 서울에 전해진 급보는 병조(兵曹)를 통해 왕에게 보고되었다. 병조에서는 담당자를 배치해 두고 남산의 봉수대를 지켜보고 있다 무사할 경우에는 이튿날 아침 승정원에 알려 왕에게 보고하고, 위급한 상황이 발생할 때는 곧바로 승정원에 보고했다. 봉수제는 국가의 안위를 위해 시행한 제도였기에 국민은 물론 왕도 지대한 관심을 갖게 되었는데, 따라서 전국의 정보가 집결되는 경봉수를 궁전에서 바로 바라보이는 목멱산(지금의 남산) 정상에 설치했다. 수원성 봉수대도 행궁에서 바라보이는 위치에 설치했다. 그럼에도 불구하고 봉수제도는 관리나 운영상의 어려움으로 별다른 성과를 거두지 못했고, 임진왜란 이후에는 그 기능이 중지되다시피 했다. 이론상으로 그럴듯한 봉수제도가 실효를 거두지 못한 이유는 여러 가지였다. 그 중에서도 가장 중요한 것은 봉수제 자체가 안고 있는 본질적인 문제점이었다. 봉수군은 변방에서 발생하는 나라의 위급함을 중앙정부에 알리는 중책을 맡고 있어 언제나 긴장된 생활을 해야 함에도 실제로 위기가 발생할 확률은 극히 낮았다. 따라서 발생할 가능성이 희박한 변란에 대비해 항상 전방만 바라보고 있을 수는 없었다. 그것도 봉수군의 배치가 충분하고 물자 보급이 원활했다면 별 문제가 없었겠으나, 봉수군의 배치는 언제나 불충분하고 추위와 고독에 시달리는 봉수군에 대한 보급도 부족했다. 그럼에도 날씨가 나빠 전방의 봉수가 보이지 않을 경우 그 봉수대까지 달려가 중단된 이유를 알아내 다시 거화해야만 했다. 그러다 보니 근무를 게을리하거나 도망하는 자도 있어 봉수대 운영이 사실상 유명무실했다. 실제로 을묘왜란이나 임진왜란과 같은 국가적인 변란이 일어났을 때 봉수제가 제 구실을 하지 못한 것도 그 때문이었다. 따라서 그 대안의 하나로 고안해 낸 제도가 파발제(擺撥制)였다. 당시에 설치한 봉수대의 위치는 20세기 후반에 설치된 마이크로웨이브중계소의 위치와 대부분 일치했다. 장거리전화나 TV 신호를 실어 나르는 마이크로웨이브는 달림에 따라 전파가 약해지는 습성이 있어 중간 중간에 중계소를 설치해야 하는데, 그 거리가 육안으로 쉽게 구분할 수 있는 봉수대와 비슷했다. 때문에 마이크로웨이브통신을 가시거리통신(可視距離通信)이라 했는데, 봉수대통신 역시 가시거리통신이었다.

우역제도(郵驛制度)의 원래의 기능은 중앙정부의 명령을 지방에 하달하는 것이고, 거기에 더하여 관원의 사행(使行)을 뒷받침하거나 세미(税米)나 공물 따위의 물품을 중앙으로 이송하는 수송 기능을 겸하고 있었다. 그러나 그 제도가 맡고 있는 통신 기능은 중앙정부의 명령이나 지방의 보고를 전달하는 것에 그쳤고, 중앙정부가 존립하는데 가장 큰 위협이 되는 외적의 침입에 대비하는 기능, 바꾸어 말하면, 변방의 위급을 중앙정부에 알리는 기능은 우역제도와는 근본적으로 조직을 달리하는 봉수제도가 맡고 있었다. 봉수제도는 그처럼 막중한 사명을 안고 있음에도 실제로 위기가 발생할 가능성은 극히 낮았다. 1년에 한 번도 발생하지 않는 해가 수 년 계속되기도 했다. 그러다 보니 봉수군들은 언제 일어날지도 모르는 변보(變報)에 대비해 언제나 긴장된 생활을 할 수는 없었다. 실제로 무사한 날의 연속이기에 안일한 생활을 할 수밖에 없었다. 그렇게 볼 때 봉수제는 실효성이 매우 희박한 제도라 아니할 수 없었다. 더욱이 임진왜란이라는 국가적인 위기를 맞아 아무 기여도 하지 못하게 되면서 봉수제는 그 조직과 기능을 완전히 상실하게 되었다. 그때 봉수제의 대안으로 등장한 것이 파발제였다. 1591년(선조 30년) 왜적이 재차 침범할 움직임을 보이자 봉수제를 폐지하고 그 대신 파발(擺撥)을 세우거나 강화도 같은 작은 섬에 소규모의 대를 만들고 그 위에 간지를 세워 낮에는 기, 밤에는 등으로 상응케 하자는 방안이 제시되었다. 그와 동시에 우역제가 맡고 있던 통신 기능을 제대로 발휘하지 못한 데 대한 반성으로 인마(人馬)를 이용하되 통신 기능 위주로 운영한다는 것이 파발제도였다. 파발제는 그때 처음으로 구상된 제도는 아니었다. 선조 16년에 공문서나 왕명을 전하는 보발(步撥)제도가 부분적으로 실시된 일이 있었으며, 선조 25년에는 이원익의 주장으로 경상도에서 기발(騎撥)이 실시된 적이 있었다. 그 뒤 임진왜란 때 조선에 파견된 명의 군대가 파발제를 이용하는 것을 목격한 것이 계기가 되어, 선조 30년 5월 집의 한담겸이 “명조의 예에 의하여 파발을 설치하여 변경의 문서를 전하게 하고, 기발은 매 20리에 1참, 보발은 매 30리에 1참을 둔다.”는 안을 건의했다. 이 건의가 받아들여져 파발제가 성립되었고, 이어 부분적으로 실시하게 되었던 것이다. 그 뒤 파발제는 끊임없이 보완되었다. 선조 34년 도체찰사 이덕형이 국왕에게 건의를 올리면서 경상도와 전라도로 확대되었고, 그 후에도 계속 보완되었다. 특히 효종 때에는 북벌론(北伐論)과 관련하여 청에 대한 방비책이 강화되면서 파발제는 전국적인 조직을 완비하게 되었다.

파발은 기발과 보발로 나뉘고, 직발(直撥)과 간발(間撥)로도 구분되었다. 기발은 말을 타고 달리며 전달하는 것으로 25리마다 1참을 두었으나 곳에 따라서는 20리 혹은 30리에 1참을 두기도 했다. 기발의 경우 각 참에 발장 1명, 색리 1명, 기발군 5명과 말 5필이 배치되었다. 보발은 빠른 걸음으로 달리는 것인데, 30리마다 1참을 두었으며 참에는 발장 1명과 군정 2명을 배치했다. 파발의 참은 기존의 역참에 겹쳐 설치되었는데, 시설 면에서는 역참의 것을 이용하면서 인마(人馬)의 급주(急走)로 군사상의 급보를 전달했다. 파발은 서발(西撥), 북발(北撥), 남발(南撥)의 3발로(三撥路)로 조직되었다. 서발은 기발(단 간로는 보발임)로서 의주에서 한성까지 모두 41참 1050리였고, 북발은 보발로서 경흥에서 한성까지 64참 2300리였고, 남발도 보발로서 동래에서 한성까지 31참 920리였다. 기발로 달릴 경우 서발은 2일이 걸렸고, 북발은 4~5일이 걸렸으며, 남발은 1~2일이 걸렸다. 파발제는 봉수제의 기능이 마비되면서 대체 통신수단으로 도입되었던 것인데, 두 제도 사이에는 장단점이 있었다. 봉수제는 경비가 적게 들고 신속하게 전달할 수 있는 장점이 있는 반면, 정보를 연기와 횃불에 의해 전달하기 때문에 자세한 내용을 전할 수 없었다. 반면에 파발제는 경비가 많이 들고 전달 속도가 느렸으나 문서로 전달하기 때문에 자세한 보고를 할 수 있고 보안을 유지할 수 있는 장점이 있었다. 파발제는 군사통신기관으로서 매우 중요한 기능을 했으나, 폐단이 없는 것도 아니었다. 첫째는 정보 전달의 지체였다. 서발(西撥)의 경우 중국 사신이 자주 왕래함에 따라 장계의 신속한 전달이 요구되었는데, 그 전달이 지체되어 많은 외교적인 문제를 야기했다. 둘째는 발마(撥馬)의 남기(濫騎)와 개인 서신의 파발 이용의 성행이었다. 개인 서신의 파발 이용은 역마의 경우와 마찬가지로 조선시대 후기로 접어들면서 상품화폐경제가 발달함에 따라 물화의 유통이 활발해진 반면, 교통ㆍ통신 등 사회 제도가 이를 수용하지 못한 데서 비롯된 것으로 불가피한 면도 없지 않았다. 셋째는 파발 감시의 임무를 맡고 있는 선전관이나 금군(禁軍) 등이 관권을 배경으로 여러 가지 행패를 자행함으로써 파발제의 운영에 많은 지장을 초래했다. 넷째는 기밀이 엄수되어야 할 공문서가 이따금 찢긴 채 전달되어 국가 기밀이 누설되는 일이 있었다. 그와 같은 폐단이 있었으나, 파발제는 군사상 중요한 역할을 수행하다 조선 말에 전신제도가 도입되면서 폐지되었다.

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