1991년 3월 기초의회의원선거를 마치고 난 체신부는 선거우편물의 소통 결과를 청와대와 국무회의에 보고했다. 보고서를 작성하기에 앞서 우정국 국내우편과장 전창오는 업무계장 한송길에게 보고서 말미에 붙게 되는 '개선사항'이라는 항목에 '선거우편물의 유료화'를 한 줄 넣으라고 지시했다. 과장의 지시에 선뜻 동의할 수 없었던 한송길은 그 사항을 생략한 채 보고서를 작성하여 과장에게 올렸다. 기안 문서를 훑어본 과장의 표정이 단박 굳어졌다.

 "아니, 과장 말이 말 같지가 않아요? 왜 선거우편물 유료화 문제는 뺐어요?"

과장이 강하게 추궁하자 한송길은 기안 문서를 다시 작성하지 않을 수 없었다. '선거우편물의 유료화'라는 구절을 삽입한 보고서를 가지고 결재를 맡으러 가자, 이번에는 국장 서순조가 그 사항을 삭제하라고 지시했다. 그 이유를 설명하지 않았으나 한송길은 단박 짐작할 수 있었다. 선거우편물의 유료화는 반드시 필요하나, 그처럼 단순하게 다룰 사항이 아니라는 뜻이었다. 관계기관과 사전에 충분한 협의를 거쳐 어느 정도 합의가 이루어진 뒤에 거론해야 할 사항이므로 어설프게 문제 제기를 해서는 안 된다는 뜻이었다. 애초의 기안 문서에 선거우편물의 유료화 문제를 삽입하지 않으려 했던 것도 그 같은 국장의 뜻을 간파했기 때문이다.

국장과 과장 사이에 끼여 입장이 난처해진 한송길은 과장에게 사실대로 털어놓았다. 그러자 과장이 곧바로 국장실로 달려갔다.

 "국장님, 선거우편물 유료화는 지금 바로 추진해야 합니다. 이번에 기초의회의원선거를 치른 데다 6월에는 광역의회의원선거를 치르게 되고, 앞으로 지방자치단체장선거까지 치르게 되면 매년 한두 번씩 선거를 치르게 되는데, 그 때마다 선거우편물을 무료로 배달하게 되면 그 많은 물량과 예산을 무슨 수로 감당하겠습니까. 이번에 기초의회의원선거를 처음 실시하는 거니까 차제에 선거우편물 유료화 문제를 공론화해야 합니다."

  "글쎄, 선거우편물의 유료화는 당연히 해야 할 일이지만, 그게 우리 맘대로 되는 게 아니잖아. 관련 기관과 사전 협의하는 과정을 거쳐야 하잖아."

  "그러니까 사전 협의를 하기 위해 이번 보고서에 넣어야 한다는 거죠. 지방자치단체제도를 다시 실시하는 이번 기회에 강하게 밀어붙여야 합니다. 그렇지 않으면 앞으로 선거를 실시할 때마다 번번이 당하게 되잖아요."

전창오는 그렇게 주장하고 국장실을 나왔다.

체신부가 무료로 배달하고 있는 각종 선거 관계 우편물을 유료화하는 것은 체신부가 단독으로 결정할 수 있는 문제가 아니었다. 우선 관련 부처인 내무부나 선거관리위원회와 협의해야 하고, 국무회의에서도 논의해야만 했다. 또한 선거우편물을 무료로 취급한다는 것은 국회의원선거법 등 선거 관계법에 명시되어 있어 그들 법률을 개정하려면 국회의 동의가 필요했다.

선거우편물을 무료로 취급하기 시작한 것은 1948년 제헌국회의원을 선출하기 위해 5ㆍ10총선거를 실시할 때였다. 당시에 제정한 국회의원선거법시행세칙 제44조는 "의원 후보자는 선거운동을 하기 위하여 중량 10g까지의 동문무봉(同文無封)의 서장과 사제엽서 중에서 1종을 선거구 내에 있는 등록한 선거인에게 1회에 한하여 무료로 송부할 수 있다."고 규정하고 있었는데, 그 규정에 따라 선거우편물을 무료로 취급하게 되었던 것이다. 이후에는 그 대상이 대통령선거와 지방자치단체장선거로 확대되고, 무료로 취급하는 선거우편물의 종류도 확대되었다.

선거우편물의 유료화 문제가 쟁점으로 부상한 것은 1991년 3월 26일 기초의회의원선거를 실시하면서부터였다. 이전에도 선거는 실시되고 있었으나 국회의원선거는 4년에 한 번 치렀고 대통령선거는 5년에 한 번 치렀다. 4년 내지 5년에 한 번 치르는 선거이다 보니 무료우편물이라 해도 그것을 배달하는 집배원에게 그렇게 큰 부담이 되진 않았다. 1991년 3월부터 지방자치제도에 의한 선거를 실시하게 되면서 양상이 달라졌다. 당시 부활한 지방자치제도에 의하면 기초의회의원, 광역의회의원, 기초자치단체장, 광역자치단체장을 선출하기 위해 최소한 네 차례의 선거를 실시해야만 했다. 그들의 임기가 4년이니 1년에 한 번씩 선거를 치르게 된 셈이었다. 그렇지 않아도 매년 급증하는 우편물 배달로 몸살을 앓고 있는 집배원들에게 다량의 선거우편물을 배달하게 하는 것은 짧은 기간이긴 하지만 그들이 매일 지고 다니는 무거운 짐에 그만한 무게의 짐을 더 얹어 주는 꼴이었다. 따라서 집배원을 관리하는 것이 본연의 임무인 체신부로서는 특단의 대책을 강구하지 않을 수 없었다.

체신부가 선거우편물을 유료화하지 않을 수 없는 이유는 또 있었다. 우정사업의 만성적인 적자를 해소하기 위해서도 선거우편물의 유료화는 불가피했다. 당시 국회의원 선거용 우편물을 유료화할 경우 예상되는 세입은 20억 원 정도로 추산되었다. 1991년 3월 기초의회의원선거가 실시된 이후 지방자치제도가 본격적으로 실시되면 1년에 평균 1.5회 가량 선거를 치르게 되므로 선거우편물로 거둬들이는 수입은 매년 30억 원으로 늘어날 것이다.

노동집약적인 사업인 우편사업은 전통적으로 매년 적자를 기록해 왔다. 산업사회가 발달하고 인건비 비중이 증대되면서 적자 폭은 갈수록 커졌다. 선거유편물의 유료화 문제가 거론되고 있던 1991년 1년 동안에 우편사업이 나타낸 적자는 844억 원이나 되었다. 1948년 대한민국 정부가 수립된 이후 우편사업은 만성적인 적자에 시달리고 있어 결코 다른 기관의 업무에 무료로 봉사할 수 있는 입장이 아니었다.

기초의회의원선거가 끝나자, 체신부는 그 해 3월 청와대에 선거우편물의 소통 결과를 보고하면서 선거우편물의 유료화 문제를 공식적으로 제기했다. 그 해 4월 내무부와 중앙선거관리위원회에 선거우편물을 유료화해야 한다는 내용의 공문을 발송했다. 아울러 선거우편물을 발송할 때 규격봉투를 사용할 것이며, 선거일을 우편물이 많이 발송되는 매월 하순에서 초순으로 조정하고, 선거우편물을 조기에 발송해 달라고 요청하기도 했다. 또한 신문과 방송을 통해 선거우편물이 짧은 선거 기간에 한꺼번에 몰리기 때문에 배달하는데 어려움이 많음을 알리는 한편, 선거우편물을 유료화해야 할 필요성을 강조했다. 여당인 민자당 정책위의장을 찾아가 선거우편물을 유료화해야 할 필요성을 설명하기도 했다.

그처럼 선거우편물의 유료화 문제가 공론화되자 전국체신노동조합이 목소리를 내기 시작했다. 체신노조는 4월 26일 1991년도 정기대의원대회를 개최하고, 선거법상 무료로 배달하게 되어 있는 선거 관련 우편물을 유료로 취급하지 않을 경우 그 해 6월에 실시되는 광역의회의원선거를 비롯한 모든 선거우편물의 접수와 배달을 거부하겠다고 선언했다. 당시 체신노조는 선거우편물의 유료화와 함께 선거우편물의 적절한 소통대책 강구, 선거 주무 부서를 통한 선거우편물의 분산 소통, 우편물 증가에 따른 조속한 인력 확보 등을 요구했다. 그 같은 요구가 관철되지 않을 경우 앞으로 실시되는 각급 선거우편물의 소통 작업을 일절 거부하기로 했다. 그와 동시에 대회에서 채택한 결의문을 내무부, 중앙선거관리위원회, 국회 등 유관기관에 송부했다.

당시 채택한 결의문에서 체신노조는 "선거우편물은 내무부의 행정조직을 이용하여 분산 소통시킬 수 있음에도 이를 모두 우체국을 통해 무료로 배달하도록 법에 규정함으로써 우정사업의 만성적인 적자를 누적시키고 인력난에 시달리고 있는 우편 소통요원의 고통을 가중시키고 있다."고 주장했다.

  "집배원이 짐꾼으로 전락했다. 우리가 짐꾼이냐?"

당시 체신노조원들이 외친 구호가 바로 그것이었다.

그처럼 선거우편물의 유료화 문제가 공론화되고 체신노조가 선거우편물의 소통 작업 거부를 행동으로 나타낼 조짐을 보이자 정부는 더 이상 수수방관할 수 없었다. 정부는 여당과 함께 선거 공보, 부재자 신고, 부재자 투표용지의 발송 및 회송 등 선거우편물의 무료 배달을 규정하고 있는 각종 법령의 개정 작업에 착수했다.

정부에서 선거우편물을 유료화하기로 결정한다 해서 곧바로 실시되는 것은 아니었다. 그것이 이루어지려면 관련법의 개정이 선행되어야 했다. 당시 선거우편물에 관한 사항을 규정하고 있는 법으로는 국회의원선거법, 대통령선거법, 국민투표법, 지방의회의원선거법, 지방자치단체의장선거법이 있었다. 선거우편물을 유료화하려면 그들 법령을 모두 개정하는 절차를 밟아야만 했다.

그들 5개 법 중에서 맨 처음 개정된 것은 국회의원선거법이었다. 국회는 1991년 12월 17일 그 동안 무료로 취급하던 선거우편물을 유료로 한다는 내용의 국회의원선거법 개정안을 본회의에서 통과시켰다. 그 결과 우편투표용지의 발송 및 회송, 선거공보우편물은 유료로 취급하기로 했는데, 부재자 신고우편물은 그대로 무료로 남아 있었다. 이로써 1948년 5월 초대 국회의원선거 때부터 무료로 취급하던 국회의원선거 우편물은 유료로 바뀌었다.

국회의원선거법을 개정함으로써 국회의원선거 관련 우편물은 유료로 취급되었으나, 나머지 선거와 관련된 우편물을 유료화하기 위해서는 대통령선거법, 국민투표법, 지방의회의원선거법, 지방자치단체의장선거법 등 4개 법의 개정이 선행되어야만 했다. 그런데 1991년 3월 지방의회의원선거를 실시한 데 이어 6월에는 광역의회의원선거마저 관련법의 개정 없이 실시되었고, 지방자치단체의장선거는 실시가 무기한 연기됨에 따라 언제 시행될지 알 수 없었다. 따라서 지방자치제도의 실시에 따라 선거법을 개정해야 할 필요는 당분간 없었다.

그러는 동안 정부는 대통령선거법, 국회의원선거법, 지방의회의원선거법, 지방자치단체의장선거법 등 선거 관계법을 하나로 통합하는 공직선거법의 제정을 추진하고 있었다. 지방자치제도가 실시되기 전까지는 각종 선거를 따로 치르고 선거일을 공휴일로 정함을 관례로 했다. 1991년 지방자치제도가 부활함에 따라 선거 횟수가 2배 이상 늘어나게 되었는데, 그들 선거를 종전대로 각기 실시하고 선거일을 공휴일로 정할 경우 선거비용이나 인력 활용 측면에서 적지 않은 낭비가 예상되었다. 그처럼 불필요한 낭비를 막기 위해 그 동안 독자적으로 실시하던 각종 선거를 동시에 치르기로 하고 각종 선거 관계 규정을 하나의 법률로 통합하기로 했는데, 그렇게 해서 1994년 3월 16일 제정한 법률이 '공직선거 및 선거부정방지법'이었다. 이 법은 2005년 8월 그 명칭이 '공직선거법'으로 바뀌었다.

중앙선거관리위원회에서 입안한 통합선거법 초안에는 선거우편물의 발송비용을 무료로 하는 것으로 되어 있었다. 1991년 12월에 개정한 국회의원선거법은 분명히 유료로 취급한다고 규정하고 있었음에도 다시 무료로 환원시키려 했던 것이다. 우편사업 경영에서 매년 상당한 적자를 감내하고 있는 체신부로서는 받아들이기 어려운 사항이었다.

그 동안 선거우편물의 유료화를 추진했던 우정국 국내우편과장이 또다시 관련 기관을 설득하는 짐을 지지 않을 수 없었다. 1993년 7월 전창오에 이어 국내우편과장 자리를 이어받은 서광은은 중앙선거관리위원회와 국회 등지를 찾아다니며 선거우편물을 유료로 취급해야 할 이유를 열심히 설명했다.

 "우정사업은 특별회계로 운영되고 있다. 특별회계는 우정사업이 벌어들이는 수입 한도 내에서 지출을 해야 하기에 일반회계와 다를 수밖에 없다. 우정사업은 매년 만성적인 적자에 허덕이고 있다. 우정사업은 인건비 부담이 크기 때문에 갈수록 적자 규모가 커질 수밖에 없다. 때문에 1991년 국회의원선거법을 개정하면서 그 동안 무료로 취급해 온 국회의원선거 관련 우편물을 유료화하기로 했던 것인데, 이를 다시 무료로 취급하도록 한다는 것은 시대의 흐름에 역행하는 것이다. 특별회계로 운영되고 있는 우정사업이 정상 운영이 되게 하기 위해서는 선거우편물의 유료화가 반드시 필요하다."

국내우편과장 서광은은 여당과 야당의 원내총무까지 찾아다니며 설득한 끝에 새로 제정된 통합선거법 초안을 수정하여 선거우편물의 취급을 유료화할 수 있었다. 덕분에 선거우편물을 무료로 취급하던 관행이 완전히 사라졌다.